[TOC] # 概述 ## 定义：什么是 综合用地 上海2016年印发的《上海市控制性详细规划技术准则》（2016年修订版）中，相比2011版技术准则在用地分类表上新增了“综合用地”这一大类。其定义为“在规划实施阶段具有一定管理弹性的用地，可以包含相互间没有不利影响的两类或两类以上功能用途”。 ## 综合用地内涵 在《关于中国（上海）自由贸易实验区综合用地规划和土地管理的试点意见》中，综合用地是指“土地用途分类中单一宗地具有两类或两类以上使用性质（商品住宅用地除外），且每类性质地上建筑面积占地上总建筑面积比例超过10%的用地，包括土地混合利用和建筑复合使用方式，与控制性详细规划中的“混合用地”规划性质相对应。”在该文件中综合用地仍局限于用途混合，即该规划编制的范围内综合用地主要适用于混合用地。而在新控规技术准则中提到的“管理弹性”则更强调用地变化以及管理上的灵活性，即动态管理。 在土地市场的历史上综合用地则曾占有一席之地，主要为商住混合等用地，但其产权关系、土地年限等问题一直存在或多或少的矛盾。相比于曾经对于综合用地较为直接的各用途分别管理，新的发展阶段背景下的综合用地应该成为一种新型的土地管理方式。作为控规中的一种地类，综合用地需要从城市规划、土地出让、建设管理、城市更新等环节实现政策突破，形成综合用地的统领机制来避免政策脱节或灰色地带。 一幅综合用地首先在用地性质上明确为综合用地，而不是两种用地的叠加或者混合用地的表达；其主导功能需要通过规划以及评估来明确，在具体用途上具有多样性，可以实现多种混合功能；在管理上综合用地具有极高的复合性，土地年期与土地出让底价上都具有统筹性，强调其作为一种独立地类所赋予的评估方法。 ## 综合用地适用范围 在地类上，综合用地可以采用负面清单的模式进行引导。考虑目前住房市场政策，可以将商品住房排除在适用范围之外，其余在具体建设规范中明确需要独立用地或需要防护的用途同样可以列入负面清单。在规划的原则上，综合用地鼓励市场主体的参与，通过提高其主观能动性来加强地区发展的活力，而规划则主要从底线管控上保障整体的功能与空间。 在空间上，综合用地主要适用于功能复合的公共中心、转型发展的产业区块以及有历史遗存且有置换需求的传统街区等。对于公共中心，主要考虑在控规编制阶段对于其具体提供的公共服务以及可能发展的特色服务尚不明晰，可以利用综合用地的管理弹性实现未来的功能优化以及指标调整。对于产业区块，主要考虑在上海建设科创中心和先进制造业基地的大趋势下，未来的产业用地对于整体品质与空间形态的要求会逐步提高，通过引入综合用地模式可以加快产业升级的进度，降低程序成本，减弱规划与土地制度对产业升级的遏制影响。对于传统街区，由于居住功能的不断淡化以及创新业态的孵化，为了在规划与土地管理层面确保地区活力，避免监管真空或无法可依的尴尬局面，可以通过综合用地的管理弹性涵盖未来的新兴业态，强化底线控制。 ## 综合用地控制类型 从案例分析可以看到，上海自贸区主要针对街坊进行指标控制，对于具体地块以指标平均值进行初步管控；新加坡和香港则完全针对具体地块。考虑到目前上海的控规编制办法以及小街区的推广，可以考虑以整街坊作为管控对象，通过土地出让前评估进行公共通道等设施的控制以及地块的分割。 对于用地开发，虽然自贸区的综合用地政策有明确的出让办法，但目前尚未有实例操作；新加坡白地则针对新增建设用地，香港用途地带不具有指向性，但有针对更新的综合发展带。对于上海的综合用地，在规划上应该考虑新增与现状并行。结合前文提到的空间适用范围，综合用地在很大程度上是为了用地的功能更新以及动态管理而落地的，对于新增地块则主要是为未来的附加值留有余量。 对于管控单元，虽然自贸区政策有提到组团内调整，但在实际操作中难以落地。综合用地的政策发展可以考虑在机制成熟的时候试点组团为单位进行设施配置以及指标平衡，更大程度的提高土地利用效率，优化空间品质。 ## 综合用地政策建议 吸取三个案例的实践经验，针对综合用地政策的不同环节提出建议。 从功能分类来看，可以借鉴上海自贸区以及香港用途地带的需要审批与不需审批的两类功能，以此实现更为灵活与宽泛的功能混合，同时将公益性设施与经营性设施混合布局，从实际使用需求出发，通过实施机制的设计实现地块功能的落地。 在规划编制环节，综合用地需要明确负面清单，在发展较为明朗或现状已建成的街坊上可以采用预留小比例白色成分的办法形成弹性；对于发展方向较为不确定的地区可以考虑明确主导功能以及比例下限的控制办法扩大变化空间。 在土地出让环节需要与规划有效衔接，通过土地出让前评估明确规划管控指标。在出让底价确认上可以采用完全挂钩或者部分挂钩。完全挂钩指弹性部分与地价直接联系，通过报建方案明确地价；部分挂钩指白色部分的用途不影响底价，在设置时价格就高不就低。在土地年期上，综合用地一般依据主导功能，就低不就高。 在报建以及后续管理环节，综合用地需要贯彻其全生命周期的管理模式，针对局部更新可以采用备案、规划审批等多种形式，以简便、综合为原则提高更新效率。后续方案如果涉及地价变更需要明确时点确认的方式。 # 微信文章 ## 城市观点 | 2018.11 —— 对上海控规新地类“综合用地”的思考与探索 https://mp.weixin.qq.com/s/54WYae618zhtn3dncLSa9A