[TOC] # 概述 ## 定义：什么是**国土空间用途管制** **国土空间用途管制：**是构建国土空间开发保护制度，对自然资源载体进行可持续利用管制，在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件的基础上，通过利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节，对耕地、林地、草原、河流、海域等所有国土空间统一进行分区分类用途管制，对所有国土空间利用或功能提升开展的管制活动。 也就是说，国土空间用途管制要明确每一个国土空间单元，是该保护还是该开发，要保护怎么保护，要开发怎么开发，尤其是涉及到建设活动，更进一步明确建什么、建多少，即地块用途和开发强度。 ## 溯源：国土空间用途管制的提出背景 **国土空间用途管制****是一个全新的概念，源于土地用途管制的扩展。** 《土地管理法》将这一概念上升为基本制度。 **国土空间用途管制经历了一个发展的过程。** 用途管制大致经历了：土地用途管制（耕地）、生态要素用途管制、自然生态空间用途管制、国土空间用途管制四个发展阶段，各阶段用途管制的重点、范围、目标和方式方法存在较大差别。 **1、****用途管制最初是来自对土地开发建设活动的限制和监管。** 我国用途管制制度最初起源于保护耕地，1998年修订的《土地管理法》将“用途管制”上升为基本制度，**以耕地保护为核心的土地用途管制**，成为我国国土空间用途管制的主要内容，基本目标是保障国家粮食安全，为此，国家建立了**基本农田保护制度和耕地占补平衡制度。** 中央政府在强化土地用途管制，特别关注耕地用途管制后，地方政府为规避监管或实现耕地总体占补平衡，开始占用重要的生态用地和低丘缓坡地，挤占了绿色生态空间，破坏了区域的生态环境。 **2、**21世纪以来，国家越来越重视生态环境保护，2001年国家首次将“环境保护”作为基本国策，确保国家“环境安全”，**用途管制，从农地逐渐扩大到林地、草原、水域、湿地等重要生态资源，**并制定相应的法律法规和配套相应层级的规划区划，划定了基本草原、森林公园、水源保护区、湿地公园等保护空间。 **3、**2013年十八届三中全会的召开，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，为了适应国家生态安全的需要，首次提出**自然资源用途管制制度，国土空间用途管制的地位显著提升。** **4、**为了从顶层设计上协调好城镇空间、农业空间和生态空间的关系，2017年十九大报告提出“统筹山水林田湖草”系统治理，**进一步通过国土空间用途管制，**建设美丽中国。 **这是中央首次明确要求统一行使国土空间用途管制。自然生态空间系统化的用途管制制度逐渐建立。** **5、**2018年12月，中共中央 国务院出台的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，提出“国家级空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据”。 **至此，国土空间用途管制的机构、依据、权责等内容基本明确。** **6、**2019年5月中央印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，进一步指出**要以“空间规划体系为基础，国土空间用途管制为手段，实现国土空间治理体系与治理能力的现代化”。** 《若干意见》提出： 在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式； 在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。 ## 为什么要实行“国土空间用途管制”？ **一、过去的空间管制划分种类繁多** 过去，由于各部门以自身事权为出发点划分空间类型，导致了空间划分种类繁多： 主体功能区规划划分了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四区； 城乡总体规划划分了建成区、适建区、限建区三区； 土地利用总体规划划分了允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区四区。 尽管每种空间划分类型都提出了各自的管控原则，但管控手段总体上都比较薄弱。 **二、从空间规划体系改革的目的看** **1、**各类用途管控中，土地用途管制制度实施时间较长，耕地保护执行效果显著，体系相对成熟，其它诸如林地、草原、湿地、水域等用途管制制度，也在实践中不断完善，这为建立健全统一的国土空间用途管制制度奠定了良好基础。 **但空间规划体系改革的目的，是为了解决国土空间的用途管制问题，而不仅仅是土地用途管制。** **2、**我国土地用途管制制度，对保护耕地、节约集约利用土地和保护生态环境等，发挥了重要作用，但由于**对国土空间开发保护缺乏顶层设计，以及“山水田林湖草”生命共同体的系统保护，土地用途管制难以适应新时代国土空间用途管制的新要求。** **3、****对中央政府而言，****更需对国土空间融合机制、国土空间治理体系、绿色发展共享机制等进行有效整合，提出国土空间用途管制的新机制，推动国土空间用途管制取得更大成效。** **4、****科学制定国土空间规划，明晰各类权属关系变化、空间用途转换、重点区域管控等，是做好国土空间用途管制的重点任务。** **可以说，此次空间规划体系改革的目的是****服务于国土空间用途管制。** 在当前的空间治理体系中，**国土空间用途管制，是处于核心位置，发挥承上启下的作用。****因此，需加快实施国土空间规划体系，让空间规划服务国土空间用途管制。** ## 国土空间用途管制的行政体系 2018年3月13日，自然资源部组建，明确了“国土空间规划由自然资源部主持编制，编制完成后提交全国人大批准、颁布”。 **依据国土空间规划实施空间用途管制，是自然资源部的重要职责。** 从颁布的《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》(“三定方案”)看，**设立“国土空间用途管制司”，作为国土空间用途管制的行政体系。** **国土空间用途管制司职责包括：** 拟订国土空间用途管制制度规范和技术标准。 提出土地、海洋年度利用计划并组织实施。 组织拟订耕地、林地、草地、湿地、海域、海岛等国土空间用途转用政策，指导建设项目用地预审工作。 承担报国务院审批的各类土地用途转用的审核、报批工作。拟订开展城乡规划管理等用途管制政策并监督实施。 ## 新时期的国土空间用途管制怎么管？ **1、**在推动从土地用途管制转向空间用途管制过程中，还需继承、整合、完善原有的各类用途管制方式。 除继续协调好土地用途管制、林业用地用途管制、湿地用地管制、草原用途管制、水域用途管制等要素管制之间的关系外，还要充分考虑国土空间规划内容的变化，结合主体功能区制度和战略的实施，做好空间用途管制。 **2、**用途管制范围，逐渐从耕地扩展到其它自然生态空间时，管制的重点要从数量管控转为空间管控，管制方式从计划为主转向计划与市场并重。 **3、**总结土地用途管制的经验，在耕地保护上，从上到下的数量管控和空间刚性传导、层层落实、划定地块、社会公示的经验，将土地用途管制扩大到全域国土空间，立足生态系统的完整性，统筹各类空间和要素的功能及保护需求，建立统一的国土空间用途管制。 **4、**统一的国土空间用途管制既有不同尺度、不同层级上的纵向体系，与国土空间规划“五级”体系相辅相成，传导和落实区域主体功能以及分区主导功能，又要有与县（市）级“总规”“分区”“详规”等不同功能目标以及详略程度相协调的横向管制规则体系。 **5、**在空间层面通过用途分区，制定各类国土空间用途转用政策和技术标准，严格控制各类建设占用优质耕地和自然生态空间，引导国土空间开发向科学、适度、有序转变； 在项目层面，通过项目用地预审、建设用地规划许可等环节对空间内具体项目用地进行管控，重点对建设项目进入农业、生态空间进行规划管理。 **6、**针对市县规划基于用途分区实行空间准入许可，明确管制规则和控制指标，制定正面、负面清单，正面清单和高强度的管理控制生态用地，负面清单配合一般强度的控制管理一般的用地，对集聚开发的区域实施更严的管控； **7、**针对片区、单元规划实行土地用途转用许可，强调全域处置、要素占补。 **具体包括：** 以城镇、农业、生态“三区”空间为一级，明确“三区”管控要求，强化开发强度指标和农用地转用指标对接，提出基础设施廊道和生态廊道管控要求，强化不同空间的宏观管控； 以“三区三线”为二级，结合主体功能区在市县的实施，根据功能定位和保护程度不同，明确“三区三线”空间开发建设行为准入要求、条件、程度，提出准入负面清单管控原则，落实分级分类管控； 以土地用途管制为三级，结合国家“十三五”规划纲要提出的审批制度改革要求，整合农用地转用、林地占用、水域占用等审批审核制度，加快建立统一的用途转用许可制度，强化空间微观管控。 未来，**空间规划将作为空间管控依据，**“三区”空间与其它类型空间的衔接，在构建“指标+清单+空间”管制基础上，强化许可、空间、清单等管控工具之间的协调互动，形成管控合力，提高管控效能。 “三线”和规划分区具有刚性，管制规则和实施细则应在符合程序和规则的情况下，做到与时俱进、动态完善。 摘自：[国土空间规划编制中的“国土空间用途管制”](https://mp.weixin.qq.com/s/EQWNS09-UaRQBNs4xCEDTw)