[TOC] # 概述 ## 定义 **“双评估”** 指国土空间开发保护现状评估、现行空间类规划实施情况评估。 **国土空间开发保护现状评估（现状评估）** 一般以安全、创新、协调、绿色、开放、共享等理念构建的指标体系为标准，从数量、质量、布局、结构、效率等角度，找出一定区域国土空间开发保护现状与高质量发展要求之间存在的差距和问题所在。同时可在现状评估基础上，结合影响国土空间开发保护因素的变动趋势，分析国土空间发展面临的潜在风险。 **现行空间类规划实施情况评估（规划评估）** 指对现行土地利用总体规划、城乡总体规划、林业草业规划、海洋功能区划等空间类规划，在规划目标、规模结构、保护利用等方面的实施情况进行评估，并识别不同空间规划之间的冲突和矛盾，总结成效和问题。 # 现状评估 ## 溯源 2019年5月9日，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，分级分类建立国土空间规划，明确各级国土空间总体规划编制重点，强化对专项规划的指导约束作用，在市县及以下编制详细规划。 国土空间开发保护现状评估工作将贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的重大部署，成为提升国土空间治理体系和治理能力现代化的重要抓手。评估工作将及时发现国土空间治理问题，有效传导国土空间规划重要战略目标，开展国土空间规划编制和动态维护，做好规划实施工作。 《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》——2019年5月，国务院。 ## 现状评估评估原则及要点 （1）以目标导向、问题导向、操作导向为原则开展评估 评估工作要体现底线要求，反映对生态文明的贡献；要科学评估规划实施现状与规划约束性目标的关系；要客观反映国土空间开发保护结构、效率和宜居水平；要着力发现规划实施中存在的空间维度“重量轻质”、时间维度“重静轻动”、政策维度“重地轻人”等突出矛盾和问题；要结合技术指南要求，统筹兼顾，构建科学有效、便于操作、符合当地实际的评估指标体系。 （2）以指标体系为基础，结合当地实际动态开展评估 以指标体系为核心，结合基础调查、专题研究、实地踏勘、社会调查等方法，切实摸清现状，在底线管控、空间结构和效率、品质宜居等方面，找准问题，提出对策，形成评估报告。同时，依据国土空间开发利用现状评估指标，获取相关数据，定期或不定期开展重点城市或地区国土空间开发利用现状评估，为国土空间规划编制、动态调整完善、底线管控和政策供给等提供依据。 （3）上下结合开展评估 国土空间开发保护现状评估一是满足国家自上而下的治理，服务于国家统治需要。二是营造宜居宜业的环境，实现自下而上的治理。评价要从顶层设计上合理划分不同层级政府的事权，目的是促进空间治理的高效化和精细化，同时也顺应空间治理地方化的趋势和需要；在评价指标体系构建上也要体现自下而上、以人为本，融入宜居宜业的相关因素；现状评估需要由以往层层下达指标向“上下结合”转变，由逐级控制的指令性、计划性管理向更多发挥地方各级政府管理主动性转变；同时，现状评估与国土空间规划联动进行，包括时间节点衔接、数据衔接和成果的及时反馈。 《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》——2019年7月，自然资源部。 ## 评估指标体系构建 （1）六维度出发构建评估指标体系 以高质量发展要求下高品质的国土空间为导向，评估工作在指标设置上充分反映了底线管控、结构效率、生活品质为主导，同时结合安全底线的思维和五大发展理念的评估思路，在评估基本指标为核心的基础上，参考评估推荐指标，结合地方实际建立指标体系。 《市县国土空间开发保护现状评估技术指南》——2019年7月，自然资源部。 表1-1 市县国土空间开发保护现状评估——基本指标  表1-2 市县国土空间开****发保护现状评估——推荐指标  （2）结合地方实际完善评估指标体系 结合地方目标理念、定位与任务，结合现有规划及实地调研状况，整合区域发展优势、深度分析困境，从自然资源、生态环境、产业特色和文化特色等方面出发，增加相关特色指标，丰富评估指标体系，形成地域特色化、合理准确的指标体系。 ## 资料数据收集和分析 （1）收集连续数据进行现状评估 评估的资料收集，包括规划成果、现状数据和社会大数据，应充分收集评估所需的规划成果、现状数据及社会数据等资料，分析多年连续的数据以反映指标变化趋势并注重自评估工作起每年的指标数据连续积累\[5\]。 \[5\] 《市县国土空间开发保护现状评估技术指南》——2019年7月，自然资源部。 （2）重点考虑和保障数据、模型和算力 数据方面，要形成数字化成果获取、处理、存储、共享交换各环节和多主体间的良好生态系统；评估模型方面分为通用模型和研究模型两类。通用模型通过商业采购或用等价交换的方式来实现快速收集，并尽快用于评估工作；研究模型则是针对本地特征和规律发现的，使用中有区域适用性的相关模型，需要进行较长期的投入后才能使用；算力是海量数据分析与评估价值能否实现的保障，一方面需要通过硬件提升，另一方面要通过大数据分析算法的优化来实现。 （3）结合新技术多元化数据获取 国土空间开发保护现状评估工作在数据上由各市县自然资源和规划局牵头，统筹各相关部门全力配合评估单位汇整最新的官方权威数据，不仅包括统计年鉴、地理国情普查、各专项公报和调查数据，还包括相关部门日常管理中的动态监测和监管数据。同时，技术单位可采用新技术辅助收集，如借助POI、手机信令、地铁刷卡等大数据获取人口岗位等数量或分布\[6\]。  \[6\] 《温州市国土空间总体规划（2019-2035）》，上海同济城市规划设计研究院有限公司。 ## 监测分析评价 （1）进行多维度监测分析 采用空间分析、差异对比、趋势研判的方法开展监测分析：从《技术指南》中要求的六个维度出发，运用空间分析、差异对比和趋势研判方法开展监测分析。其中，空间分析是利用现行专项规划及国土调查的数据成果进行分析；差异对比是将项目地与周边同等级城市进行横向对比；趋势研判则是利用当地连续多年的各项数据对未来发展趋势进行判研。 “目标—区域—时间—空间”四大维度分析评估：从目标维度，梳理对比多项规划和相关政策文件的目标体系；从区域维度，选取合理比较对象对比分析评价体系内数据，明确自身优势和缺点；从时间维度，以动态发展的视角，结合多年连续数据，评估趋势走向；从空间维度，评估设施空间可达性和覆盖率，保障规划的公平性和促进设施使用效率最大化。 （2）采用“阶段实施评估+年度运行监测”评估机制 阶段实施评估要坚持底线约束，系统开展规划实施评估和风险评估。包括对发展现状（资源本底、建设情况等）、对目标和指标体系进行纵横向对比评估以及对规划落实、执行等政策评估；年度运行监测则要以人民为中心，动态监测并实时反馈规划实施与城市运行中的问题，从成熟度、匹配度、协同度、运行效率四个方面评价城市运行状况。 （3）多尺度时空对比分析和大数据图表分析评估方法\[7\] 多尺度时空对比分析包括现有规划对比、国家省级标准对比、自身发展趋势评估以及与其他先进市县对比分析；大数据图表分析主要包括指标完成情况和规划实施的评估分析。 \[7\] 《将乐县国土空间开发保护现状评估报告》，南京大学城市规划设计研究院深圳分院。 ## 评估成果 （1）评估成果信息化 评估成果包括电子文档和指标空间数据，将纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统\[8\]。同时形成评估专题数据库和可视化平台，实现城市运行的精细化监测。 \[8\]《市县国土空间开发保护现状评估技术指南》——2019年7月，自然资源部。 （2）评估成果多方应用 评估成果首先服务于国土空间规划编制工作，支撑国土空间规划编制及动态调整，有助于厘清城市发展目标，揭示了底线管控、结构效率、生活品质等方面的问题及不足，为开展国土空间总体规划及专项规划的编制修订夯实了基础；其次要实现行业内外共享、为政策制定提供支撑，提出政策建议、配置政策资源、检验政策成效的重要依据；同时促进国土空间公共服务、综合整治及生态修复等要素有序配置。 （3）评估成果动态反馈 明确现状评估的目的是促进空间治理的高效化和精细化，同时也顺应空间治理地方化的趋势和需要。因此评估的成果要形成实时的动态反馈，便于及时发现国土空间开发保护存在的主要问题和潜在矛盾。 # 现有规划评估 ## 溯源 2019年5月9日，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。 国土空间规划实施评估应全面贯彻党的十九大和十九届三中全会会议精神，严格落实《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，有效提升规划的科学性与战略性，按照自然资源部关于市县国土空间总体规划编制工作的总体思路，对现行各类空间规划的实施情况开展评估，全面摸清家底、深入分析现状、查找主要问题，为开展市县国土空间总体规划编制奠定坚实基础\[9\]。 \[9\] 《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》——2019年5月，国务院。 ## 评估必要性 1）科学精确的规划评估为市县国土空间总体规划编制奠定坚实基础 国土空间现有规划评估工作是贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》\[10\]的重大部署，成为提升国土空间治理体系和治理能力现代化的重要抓手。现有规划实施评估是对各类空间规划实施一定阶段的动态反馈，科学精确的评估结论是新一轮空间规划编制的重要依据。 \[10\] 《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》——2019年5月，国务院。 （2）现状空间规划评估是空间规划体系调整、评估体系转型的现实需要 规划实施评估是城乡规划体系中具有明确法律地位的重要内容，但随着空间规划体系的重构，国土空间规划取代原有城市总体规划和土地利用总体规划，传统实施评估方法体系和价值作用亟需应对转型。 ## 评估目的 （1）总结现有规划的实施成效和不足，为国土空间规划编制提供支撑 一方面梳理城市空间形态历史演进和发展轨迹，提取城市空间形态的结构性要素，了解城市发展历程，在现代城市规划建设中把握传统与现代的关系；另一方面结合当前城市人口、用地、产业等数据分析，评估规划实施效果，研判城市规划与城市空间扩张及用地结构的契合度，审视近五年来城市空间发展的成效和问题，分析原因，提出相应对策，为新一轮规划编制提供有力支撑。 （2）承接国土空间规划编制，为城市发展趋势提出新战略 全面梳理周边区域城市群、国家、省市等上级机构对自身城市建设发展的新要求，以城市自身远景发展目标为依托，分析现行各类空间规划与未来发展的新形势、新战略、新要求是否相适应，在尊重城市发展规律前提下，提出适应自身发展的新战略。 ## 评估对象选取 （1）评估对象取决于评估内容，根据内容的需要选择相应的规划 在评估对象上，虽然没有现行法定的国土空间规划，但可以用与国土空间规划编制内容相关的若干规划来替代。评估对象主要选取涉及空间类的中长期规划，以土地利用总体规划、城市总体规划、海洋功能区划等为主体、以市域、县等专项规划为必要补充。 （2）基于多规合一视角，对现行各类空间规划进行梳理分析 回顾现行各类空间规划，包括城市总体规划、土地利用规划以及其他重要专项类空间规划的要点\[11\]。现行城市总规主要梳理规划的期限、定位、战略、规模、城市性质、空间结构、交通等核心内容，并对城市空间的演变情况进行分析；现行土规主要梳理规划的期限、主要目标、耕地与基本农田保护、城乡建设用地安排、中心城区土地利用控制、重大工程项目等核心内容。现行其他重要专项类空间规划主要梳理地方认为有必要进行规划实施评估分析的各类空间规划核心内容，并分析现行规划实施主要成效和问题。 \[11\] 《湖南省市县空间规划实施评估技术指南》——2019年4月，湖南省自然资源厅。 （3）因地制宜选择评估对象，建立“通用型+特色型”的评估指标体系 按照“约束性-预期性-体征性”逻辑构建统一的“通用型”指标体系。“约束性、预期性”指标主要落实国家、省层面战略和政策要求以及管控要素。“体征性指标”是监测城市运行情况，主要反映社会发展或相关建设运行效率的指标。此外，对标区域的战略定位和发展目标，基于区域自身特色，选取“特色型”指标。 ## 评估分析方法 （1）从编制、过程、效果三个方向展开评估  规划编制评估是在规划编制过程中、规划方案付诸实施前，针对规划编制成果所做出的评估。其核心问题是评判制定规划的程序和文件是否合理，具体包括备选方案评估和规划文件分析；规划实施过程评估是对规划实施的过程进行分析；规划实施效果评估方面，通过比较规划实施所达成的目标与规划所设定的目标评估规划的实施效果，作为评估规划是否成功的依据。 （2）从规划实施效果和规划方案合理性两方面进行评估 规划实施效果评估包括战略目标评估、发展格局评估、要素配置评估、国土综合整治与生态修复评估、实施措施评估；规划方案合理性评估分为区域发展的新形势与新要求分析和规划方案与未来发展适应性评估。《宁化县现有规划评估报告》中，评估对规划实施效果和规划方案合理性进行评估，并对国土空间规划编制提出建议。 （3）以多规合一为视角进行规划评估 以城市总体规划和土地利用总体规划为主体，兼顾各类专项规划和其他行业规划，从范围、期限、目标、规模、空间管制、技术标准、用地布局等方面进行对比差异分析，重点对用地布局进行差异性图斑比对。 （4）聚焦现状问题挖掘，构建分析逻辑 以五大发展理念为统领，以四个标尺为依据，通过自身发展的纵向对比、与原规划目标的对比、与国家相关标准和要求的对比、与先进城市的横向对比，识别城市发展的成绩和问题。并深挖治理层面的根源，提出相关优化建议。 # 微信文章 ## 国土空间规划八大技术模块之一：双评估与双评价 https://mp.weixin.qq.com/s/SnrRWX3Ai0a3tvs4vB-QGQ