[TOC] # 概述 ## 定义:什么是土地利用总体规划 **土地利用总体规划：**是在一定区域内，根据土地的自然特点、经济条件和国民经济、社会发展用地需求的长期预测，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是对各主要用地部门的用地规模提出控制性指标，划分土地利用区域，确定实施规划的方针政策和措施。 土地利用规划是国家实行土地用途管制的基础，是编制地区和专项土地利用规划以及审批土地的依据。土地利用总体规划对于控制土地利用的方向、提高土地利用强度、合理布局产业和明确区域分工具有重要意义。 关于城市总体规划与土地利用规划之间的“**纠结**”，以及对于规划的走向，其实2013年**《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》**就提出了建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制，到了今天则更加清晰为“城乡融合、多规合一”的国土空间规划。  2018年自然资源部成立，我们看到，从最早的国家土地局只负责管理土地，而且是以农业用地为主，到国土资源部管理土地有关非农职能，由住建部负责管理，再到自然资源部的统一管理的转变，实际上是对这个部门职能不断强化的过程。 摘自：[国土空间规划下的土地利用总体规划](https://mp.weixin.qq.com/s/EAvFAkH0HaAsXlG2Y4YNCQ) ## 溯源 1978年改革开放，国家的经济得到极大的发展，1985年开发区热和房地产热在沿海城市兴起，各个地方的开发区面积迅速扩大，城市和交通、工矿用地急剧增加，大量的耕地被占用，仅1985年全国耕地就减少了1500万亩，自然资源尤其是耕地资源消耗巨大。 1986年2月，为了加强对全国土地的统一管理，国务院决定成立国家土地管理局，作为国务院的直属机构，负责全国土地、城乡地政的统一管理工作。 国家土地管理局主要职责是：贯彻执行国家关于土地的法律、法规和政策；主管全国土地的调查、登记和统计工作，组织有关部门编制土地利用总体规划。 1986年8月1日，国家土地管理局正式挂牌成立。 1986年3月，中央《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，首次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”。 1986年6月，《土地管理法》颁布，《土地管理法》规定，全面规划，加强管理，保护，开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。 各级人民政府编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划，须经上级人民政府批准执行。 同时《土地管理法》还规定，城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。 这标志着我国的土地利用总体规划工作，走上了依法、统一、全面、科学的轨道。 ## 我国经历了哪三轮土地利用总体规划 从1986年《土地管理法》颁布到现在，我国已进行了三轮土地利用总体规划编制。 第一轮土地利用总体规划（1986年～2000年） 1987年12月，国务院办公厅转发了国家土地管理局《关于土地利用总体规划工作报告的通知》，明确了土地利用总体规划是国土规划的组成部分，是土地利用宏观的、指导性的长期规划。按行政区划分为全国、省级（自治区、直辖市）、市县级三个层次。 1993年2月，国务院批准实施《全国土地利用总体规划纲要（草案）》，这是我国第一部土地利用总体规划。 纲要（草案）确定了全国土地利用总目标，其中有：耕地面积要确保18亿亩以上；森林覆盖率要提高到17％；保障各项建设的必要用地，首先是国家重点建设项目用地；在1991年-2000年期间，建设占用耕地控制在3000万亩左右。 重点梳理： 1、第一轮土地利用总体规划，是由国家土地管理局主持编制，国务院审核通过，实现了我国土地利用总体规划从无到有的转变。 2、这轮规划，主旨是切实保护耕地，保障必要的建设用地，提高土地利用率和生产力，它奠定了我国土地利用规划体系的基础。 3、这轮规划，确定了编制范围为完整的行政区域，建立了国家、省、市县级三个层次土地利用总体规划的编制体系，确定了各级规划的实施期限。 第二轮土地利用总体规划（1996年～2010年） 1997年5月，中央11号文件《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》下发， 要求抓紧酝酿和部署新一轮的全国土地利用总体规划修编工作。 通知要求，修订规划批准前，不得批准新占耕地，城市总体规划用地规模不得突破土地利用总体规划。同时，在全国范围冻结了一年的非农业建设项目占用耕地土地的审批。 这给土地管理带来了一个大的转折，也给土地利用规划带来了新的转机。 1998年8月，九届人大四次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》修订案， “土地利用总体规划”成为土地管理法的专章。 修订案赋予了土地利用规划前所未有的权威性地位，是这轮规划与上轮规划最重要区别。 1999年4月，国务院批准实施《全国土地利用总体规划纲要（1997—2010年）》。 需要提及的是，1998年3月国务院实施机构改革，把地质矿物部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局合并，共同组建了国土资源部。 重点梳理： 1、第二轮土地利用总体规划，确立了以耕地保护为主的目标，提出了耕地总量动态平衡做法，通过指标加分区方法，对主要的规划指标采取自上而下的方式逐级分解，为基层土管部门提供了强有力的依据。 2、总体上看，这轮规划的实施，有力地促进了耕地保护，促进了节约集约用地。规划期间，在工业化、城镇化加速发展的情况下，建设占用耕地数量有所下降。 3、这一轮规划是在国家级、省级、地（市）级、县级和乡镇级的参与下开展编制的。 第三轮土地利用总体规划（2006年～2020年） 从2003年开始，国务院部署了 以全面清查开发区为重点的全国土地市场秩序的治理整顿工作，当时中央果断提出，运用土地政策参与宏观调控。 2004年10月，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，再次强调要加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理。 到了2008年10月，国务院批准实施《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》。并指出，土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。 2009年5月，国土资源部下发《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》，2010年1月，国土资源部下发《关于加快推进土地利用规划数据库建设的通知》，从中可以看出，国家要求加快规划数据库建设提到日程，这也是为了给更好地实施土地用途管制奠定一个好的基础。 届时，第二次全国土地调查数据库建设基本完成，急需叠加土地利用规划数据，完善国土资源“一张图”。 重点梳理： 1、第三轮土地利用总体规划，展呈现出鲜明的坚守耕地红线意识、资源节约意识、统筹协调意识和共同责任意识，对规划期内我国土地开发、利用和保护作出了科学、合理的安排和部署。 2、本轮规划最大的特点之一，是以耕地保护倒逼土地利用总体规划的编制与实施。 3、规划编制上，将指标体系分为预期性指标和约束性指标，制定了“三线四区”分区管制方式，颁布了《土地利用总体规划编制审查办法》，从编制方式、编制内容、编制审查等方面进行了统筹部署，建立了全国土地利用规划的“一张图”。 4、这轮规划，国家级、省级、市（地）级、县级和乡镇级均开展了土地利用总体规划的编制。 ## 2019年1月以后不再编制土地利用总体规划 1、目前使用的土地利用总体规划是2008年批准实施的，将于2020年到期。 在2018年1月，经国务院同意国土资源部下发《关于开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作的通知》，在部分省（自治区、直辖市）部署开展规划编制试点工作，以为全面开展新一轮土地利用总体规划编制工作积累实践经验。 2、2018年3月14日国务院机构改革方案出台，自然资源部组建。 机构改革方案明确了自然资源部的21项职责，25个内设机构，3类派出机构，涉及空间规划的司局包括：国土空间规划局，国土空间用途管制司，国土空间生态修复司。 值得注意的是，机构改革跟整个行政管理的逻辑是一脉相承。 国土空间规划局的具体职责，是拟定国土空间规划相关政策，承担建立空间规划体系工作并监督实施，也是负责“多规合一”、“一张蓝图干到底”这部分职责。 3、2019年1月4日《中华人民共和国土地管理法》修正案（草案）征求意见稿，提出依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。 4、2019年5月28日，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，明确了各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。 今后工作中，主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”。 从上面梳理的几轮土地利用总体规划的演变看，国家对于编制规划本质上是一种公共政策的制定，而了解并掌握政策是我们每一位规划人，编制好每一项规划的重要前提。 # 微信文章 ## 「规划词典」国土空间规划下的土地利用总体规划 https://mp.weixin.qq.com/s/EAvFAkH0HaAsXlG2Y4YNCQ ## 【最全汇总】一次搞定|土地利用规划名词解析 https://mp.weixin.qq.com/s/133iABsD-Xcv7AHmscLomg